La reforma de la Carta Democrática de la OEA es una necesidad urgente

Por: Ricardo Israel - 17/02/2025

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La OEA “inicia un complejo proceso electoral con dos candidatos que tienen posiciones antagónicas” informaba hace algunos días INFOBAE. Aspiran a reemplazar a Luis Almagro, quien a mi juicio cumplió una buena gestión, considerando la correlación de fuerzas al interior de la institución y el contexto externo, y sería un adecuado legado, acometer la necesaria y urgente reforma de la Carta Democrática (CD), la que nació acompañada de mucha esperanza, y hoy, de mucha frustración.

El mundo ha cambiado y la OEA debe adaptarse, al menos en un triple sentido. Primero, internamente, la Carta refleja el ambiente que existía el 2001, por lo que la región está preparada y tiene una respuesta automática para los golpes de estado de origen militar que abundaron en la segunda mitad del siglo pasado y para situaciones como el autogolpe de Alberto Fujimori, pero todavía no se adapta del todo a lo que trajo consigo el castrochavismo, que es el asalto al poder desde adentro, habitualmente por la vía de aprovechar un buen resultado electoral para modificar radicalmente la constitución, y así transitar desde la democracia a la dictadura.

En un segundo sentido, los cambios que está experimentando EE. UU. con el segundo gobierno del presidente Trump, también abre un nuevo escenario para la región, por lo que los gobiernos debieran actuar e influir, pero hasta el momento no hay unidad ni propuestas, como tampoco ideas para aprovechar el cambio interno, en el sentido que los latinos tienen una creciente importancia politica al haberse transformado en la primera minoría, con la capacidad de definir elecciones, y los países de donde provienen no han usado esta posibilidad que ofrece la democracia estadounidense, tal como históricamente y con éxito lo han hecho otros países.

En tercer lugar, tampoco se ha adaptado la región a la realidad que marca la relación entre la dictadura madre de Cuba y Venezuela, ya que existe una verdadera ocupación, desde el momento que desde la época de Chávez no solo hay una transferencia de recursos hacia La Habana, sino que esta y sus servicios de inteligencia, toman las decisiones más relevantes de tipo estratégico, por lo que temas de este tipo, no previstos el 2001, debieran ser incorporados a la Carta como gravísimos delitos de ejecución continua.

A pesar de sus insuficiencias, la Carta es un buen instrumento, de los mejores que se dispone, superior a otras instituciones de carácter regional, ya que constituye un aporte en un doble sentido, al definir lo substancial de una democracia y al ser un instrumento de derecho internacional, incluso un tratado constitutivo en más de un sentido. Sin embargo, necesita una urgente actualización

No hay duda de que mucha gente duda de ella por la falta de resultados, pero es un instrumento mucho más poderoso de lo que sugiere su trayectoria, aunque por razones políticas y por la dificultad de alcanzar los quórums debidos, no se aplica su repertorio sancionador a aquellos países que dejaron de ser democracias para transformarse en tiranías, en algunos casos vinculadas al crimen organizado.

En definitiva, no ha existido la voluntad para ello, ni por parte de EE. UU., pero tampoco por América Latina ni por el Caribe de origen colonial diferente a España o Portugal, pero la falta de operatividad no debiera ser motivo para negar su potencialidad, así como la existencia de delitos no debiera hacer desaparecer la importancia del derecho penal. La Carta innovó al señalar que “los pueblos de América tienen derecho a la democracia”, agregando la obligación de los gobiernos de “promoverla y defenderla”, diciendo que “la democracia es indispensable para la estabilidad, la paz y el desarrollo”.

Por el tiempo transcurrido desde su aparición oficial, se hace imprescindible la incorporación de mejores mecanismos coercitivos para su cumplimiento. De hecho, aún hoy, la Carta Democrática (CD) supera con mucho las buenas intenciones, ya que debiera ser vista como norma legal, respaldada por el derecho internacional e incorporada a muchas legislaciones nacionales, de tal modo, que algún día podría servir de base a una futura constitución de la región, y jurídicamente no difiere de la Carta Atlántica que originó a la ONU como tampoco de la de Bogotá que creó a la propia OEA.

Por cierto, estas palabras pueden recibirse con escepticismo y hasta con sorna, ya que las dictaduras no han disminuido sino que han aumentado durante su existencia, y no hay duda que ha influido no solo la falta de voluntad para aplicarla como también no han sido sancionados países y gobiernos violadores, ya que no se ha podido reunir los 2/3 o 34 votos necesarios, incluyendo la operación de una diplomacia petrolera en favor de naciones de habla inglesa o francófona del caribe, contribuyendo a su fracaso al igual que así se consiguieron votos para elegir a algún secretario general.

Desde hace décadas existe un continuo desencuentro con EE. UU., de responsabilidad mutua, de tal modo, que no ha habido ninguna iniciativa conjunta ni en lo económico, ni en lo social, ni en lo político, a diferencia del periodo previo, con el entusiasmo que estuvo presente en las primeras Cumbres de América en la década del 90, de tal modo que hoy China tiene una fuerte presencia en toda la región, siendo importantísimo inversionista para muchos países, escenario ante el cual Washington demoró en reaccionar.

EE. UU. no ve nada más que drogas e inmigración ilegal, pero tampoco la región lo ha hecho mejor, ya que pidió que no se involucrara y cual Europa quiso solucionar sola varios problemas, y nada se consiguió, empeorando algunos, de tal modo, que ahora reclama mayor atención e involucramiento.

¿Qué se puede hacer para complementar la Carta y concederle una mayor efectividad? Hablamos de complementar, es decir, añadir, agregar. No hay recomendaciones rupturistas, ya que los equilibrios políticos de la OEA hoy no lo permiten. Sin embargo, todo es realizable con la actual estructura interna y administrativa de la institución, sobre todo, teniendo en mente que el castrochavismo mostró la necesidad de una actualización. Al respecto, fracasó EE. UU. en Venezuela, pero también lo ha hecho América Latina.

Para que tenga éxito, una reforma implica dotar a la Carta de un contenido tal que pueda ser aplicada cuando existe violación de la democracia, a modo de ejemplo de muchos otros delitos que también podrían ser incorporados para evitar la impunidad y defender el derecho a la democracia, base de la Carta. En ese sentido, creo que para que se configure la afectación generalizada, bastaría que solo uno de los componentes esenciales de la democracia sea afectado. Por otra parte, una afectación se configura y puede ser calificada de sistemática si se demuestra que es parte de un plan o politica de gobierno.

Fundamental es abordar el tema de las sanciones internacionales, no solo a aquellos países que se han transformado en dictaduras estos años como Venezuela o Nicaragua, sino también a aquellos gobiernos que según argumenta Sánchez Berzain cumplen una función paradictatorial en la región, ya que, siendo democracias, en la práctica ayudan a quienes violan los derechos humanos de sus pueblos, debiendo recibir la correspondiente sanción. Además, especial mención merece como Bolivia se ha alejado de la democracia desde Evo Morales en adelante, bastando al respecto, observar la cantidad de presos políticos que hoy tiene.

¿En qué complementaciones a la Carta estamos pensando, que podrían tener el apoyo tanto de EE. UU. como de A.L. y el Caribe y servir como adecuado legado a los esfuerzos hechos por Almagro para fortalecer la democracia? Al respecto, hace falta tipificar los Delitos contra la Democracia, a imagen de los delitos de violación de los derechos humanos, donde la responsabilidad es individual y abarca a toda la cadena, desde el torturador hasta el líder supremo. Estoy convencido que algo similar necesita la defensa de la democracia, ya que por ahora la responsabilidad es más bien politica que criminal. Es decir, ¿cómo se le ponen dientes no solo para castigar la violación de la Carta sino también para impedir el Lawfare?

En primer lugar, la adecuada adaptación al mundo que hoy se vive y la forma como la región se inserta. Hablo de la región en general, ya que como es público y notorio, incluso la democracia de EE. UU. ha estado sometida a muchas tensiones, un proceso que yo llamo de “latinoamericanización” de su politica, dada la pérdida de calidad y la polarización a la que ha estado sometida, con responsabilidad de ambos, demócratas y republicanos.

En lo que a Iberoamérica se refiere, hoy el mayor peligro para la democracia no lo plantean los golpes de estado militares del pasado, sino aquellos gobiernos que desnaturalizan la democracia, aprovechando sus libertades para suprimir la competencia politica y hacer desaparecer libertades personales y públicas, no solo el castrochavismo, sino también el populismo autoritario y la creciente influencia de la delincuencia organizada en el gobierno de países, sobre todo del narcotráfico, como es el caso de la Venezuela de Maduro, donde se le suman todos estos elementos.

En segundo lugar, siendo un documento vinculante y no una simple recomendación, al establecer sanciones, estas se deben incorporar en forma más clara y decidida, ya sea en la propia Carta o en un reglamento. En un extremo figura el robo de una elección como ocurrió en Venezuela, pero también existen otras situaciones menos conocidas, que también deben recibir sanción automática, ya que el principio general a resguardar es que, al existir un sistema basado en Estados, los gobiernos y sus autoridades debieran ser castigados. En otras palabras, lo actual debe ser reforzado de tal manera que no exista impunidad para los delitos contra la democracia.

En tercer lugar, la democracia no solo es un método para llegar al poder, no es solo elecciones, sino que igualmente es relevante la forma como se ejerce el poder, por lo que es inaceptable tanto que la Carta hoy no se respete como tampoco que no se castigue a los gobiernos y a los gobernantes que la violan, a veces, porque no ha habido voluntad o a veces simplemente porque no se han podido reunir los 2/3.

¿Qué se puede hacer? Como el bien mayor es el binomio de respeto a la democracia y a los derechos humanos, lo que se debe hacer es reducir esos quórums tan altos, ya que existe la distorsión mencionada del respaldo que reciben de aquellos gobiernos que, sin ser dictaduras, las favorecen por su acción u omisión, lo que en la práctica ayuda a que exista impunidad.

La democracia es una y en general aquellos que le ponen un apellido no lo son, y en ese sentido, exitosamente la Carta recoge cinco elementos esenciales: el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales; el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al Estado de Derecho; la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del pueblo; el régimen plural de partidos y organizaciones políticas; y la separación e independencia de los poderes públicos.

Es decir, exactamente lo que violan los regímenes que cometen diariamente delitos contra la democracia.

En quinto lugar, ¿Qué se puede hacer para evitar que se manifieste el síndrome de la rana hervida, donde se adormecen las fuerzas democráticas y a diferencia de un asalto al poder, lentamente se van acostumbrando los países a la perdida de libertades y al tránsito hacia una dictadura? De ahí el símil con una rana que se hierve y que no salta de la olla, ya que se ha ido acostumbrando al agua. Tampoco nadie le dio una alerta que la despertara.

Al respecto, una propuesta en la dirección correcta surgió en el foro “En Defensa de la Democracia” organizado por el Interamerican Institute for Democracy el 2021, donde en el punto 4 de la propuesta de Coral Gables se solicita que la OEA “emita un informe anual sobre el estado de la democracia de cada uno de los países miembros en aplicación de los elementos esenciales contenidos en la Carta Democrática Interamericana”. Este informa actuaría como señal de alerta para países que van perdiendo su democracia, para lo cual quizás un sistema de semáforo, que incluya amarillo y rojo, para la lucha de ideas, y el debate público oportuno para defender la democracia.

En sexto lugar, agreguemos también que la Carta debe ser parte de un esfuerzo que la haga importante como actividad central de la educación para la democracia, por lo que no solo debe ser un conocimiento evaluable del sistema educativo, sino también un objetivo educacional, por lo que debe figurar en las distintas etapas de la escolaridad.

Es así como en la reforma de la Carta, también debe usarse un lenguaje que permita que no solo sea accesible a letrados, sino que llegue a los más amplios sectores. Al respecto, dos ejemplos. Primero, un texto a ser leído por las más amplias capas de la población y en las redes sociales es el preámbulo a la Constitución estadounidense, aquel que usa por vez primera palabras tales como “Nosotros, el Pueblo”, y que puede ser estudiado (hasta memorizado) a través de todo el sistema educacional del país.

Un segundo ejemplo puede ayudar a que, como subproducto de esta reforma, surja una Declaración Universal para la Democracia, que con un lenguaje accesible pudiera ser entendida por todo estudiante.

Al respecto, existe un ejemplo que ha perdido relevancia, pero es extremadamente importante, y que sirve para estos propósitos. El que se me viene a la mente es la conocida Declaración Universal de Derechos Humanos proclamada el 10 de diciembre de 1948 por la Asamblea General de la entonces naciente Naciones Unidas, un notable documento que en solo 30 artículos recoge lo que hasta hoy son sus principios básicos, y bien se haría en imitarla.

Lo llamativo de este Documento es que su claridad es tal que todos lo entienden, de tal modo que puede ser enseñado a través del mundo por diferentes sistemas educacionales, marcando un antes y un después al entregar un horizonte común que permite diferenciar donde se violan y donde se respetan esos derechos.

Este ejemplo sirve para la actual situación que experimenta la democracia, la que vive un periodo complicado en la región y en el planeta, y de ahí la necesidad y la oportunidad de una Declaración Universal para la Democracia, al menos en las Américas, como complemento de la Carta.

En séptimo lugar, como hay diferencias entre las constituciones nacionales, es fundamental reforzar la incorporación a ellas del orden jurídico de las Américas a través de criterios claros y explícitos, imprescindibles para la defensa colectiva del derecho a la democracia, resaltando que existen un conjunto de obligaciones jurídicas internacionales con la democracia, incorporando por ejemplo en la redacción del artículo 19, el contenido de los artículos 3 y 4 como también que para que no se aplique solo a los golpes de Estado, en esta nueva etapa se convierte en central el concepto de delitos contra la democracia.

En octavo lugar, se debe incorporar un listado de criterios objetivos para determinar una grave afectación al orden democrático, en el sentido de criterios claros y expresos, como serían elecciones periódicas y separación de poderes, es decir, elementos claves de lo que se entiende por democracia. Por otra parte, la actual redacción, además de no clarificar que significa la ruptura del orden democrático, carece de elementos o criterios para determinar cuándo una afectación al orden democrático cumple con el requisito de ser grave, lo que hace necesario incorporar criterios de interpretación, como por ejemplo, que la afectación sea sistemática y generalizada, criterios que provienen tanto del derecho penal internacional, donde son utilizados para determinar delitos de lesa humanidad como también del ámbito jurisdiccional que requiere que la violación de derechos humanos sea sistemática o generalizada.

Por último, otra reforma debiera ser que no solo los gobiernos puedan solicitar la aplicación de la Carta, sino que en igualdad de condiciones lo hagan otros poderes como el legislativo o el judicial, como también se abra la posibilidad para que puedan hacerlo organizaciones ciudadanas y hasta individuos, tal como ocurre por lo demás con la Convención contra el Crimen Organizado de la ONU, para dotarla aun de más fuerza.

@israelzipper

-Máster y PhD en Ciencia Politica (U. de Essex), Licenciado en Derecho (U. de Barcelona), Abogado (U. de Chile), excandidato presidencial, Chile, 2013